智能驾驶已来，法律法规准备好了吗？
新闻背景：近日，家住重庆渝北区的任女士发现地下车库一辆车内无人的汽车在行驶、泊车，而车附近没有看到驾驶员，这让任女士觉得不安，一旦发生事故，不知道找谁担责。任女士希望法律能明确无人智驾的权责问题。之后，车企回复称，目前智能驾驶均属于L2级别的辅助驾驶，使用时依然要驾驶员来掌握；车企也希望智能驾驶相关法律能够尽早完善。
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不可否认，智能驾驶将会成为未来出行的主要方式，但是无论哪种出行方式都会存在风险，一旦发生事故，责任如何界定，争端怎么处理？
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2024年12月30日，武汉市人大常委会公布了《武汉市智能网联汽车发展促进条例》；12月31日，北京市人大常委会通过了将于2025年4月1日起施行的《北京市自动驾驶汽车条例》。据不完全统计，我国已有50多个城市相继出台自动驾驶的地方性法规，通过地方立法先行先试，支持自动驾驶技术在更大范围、更多场景和更大规模试点应用，为自动驾驶立法积累了一定实践经验。那么，我国国家层面的法律法规是否准备好了？为此，本报记者约请全国政协委员张毅和中国政法大学教授张凌寒进行解读。
我国对智能驾驶汽车仍按照道路交通安全法和民法典的相关规定进行归责
记者：假设任女士的担心成真，责任该如何认定？
张凌寒（中国政法大学数据法治研究院教授、联合国高级别人工智能咨询机构专家）：在无高度自动驾驶汽车普遍应用的背景下，我国目前针对智能驾驶汽车仍然按照道路交通安全法和民法典的相关规定进行归责，在个案中需要讨论自动驾驶汽车使用者的过错问题。
依照《汽车驾驶自动化分级》和车企自述，任女士所述场景中的智能驾驶汽车属于L2级别（即组合驾驶辅助），该级别的汽车由驾驶员与智能驾驶系统组合驾驶，仍重视驾驶员对汽车的控制作用。在具体判断责任归属时，需要结合驾驶员的行为综合判定其是否尽到注意义务，如驾驶员是否观察周围环境、是否持续监管智能驾驶系统等，进而判断其是否具有过错，不可因驾驶员未在智能驾驶汽车周围监督而直接判定其具有过错。对此，亟须相关法律法规明确智能驾驶汽车驾驶员的注意义务应如何判断，具体责任应该如何划分。
张毅（全国政协委员、金杜律师事务所高级合伙人）：对于智能驾驶分类中非高度驾驶自动化的情形，其交通事故归责可以适用道路交通安全法第76条建立起来的以过错为核心的责任分配机制。而在高级别的自动驾驶(L4)和完全自动驾驶(L5)的状态下，驾驶员的功能和责任不清晰，或者不存在驾驶员角色是否适用道路交通法第76条还是应该适用产品责任法的有关归责，需要视情况予以区分。
我国对智能驾驶汽车的法律探索呈现向上向好的态势
记者：2017年7月5日，百度董事长李彦宏乘坐无人驾驶汽车的视频在互联网上引发热议，如今过去7年多了，我国关于无人驾驶汽车的法律法规制定情况进展如何？
张毅：对于高级别自动驾驶汽车法律责任问题，我国已经开始在国家部委规定层面进行探索。2023年11月17日，四部委颁布《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》，四部门将遴选具备量产条件的L3级和L4级驾驶自动化功能的智能网联汽车产品开展准入试点，并对取得准入的智能网联汽车产品，在限定区域内开展上路通行试点。《通知》明确了使用主体应当对车辆上路通行可能造成的人身和财产损失具备相应的民事责任承担能力，而且主要通过保险来赔偿。
地方层面，北京、上海、深圳、武汉等地均已出台地方自动驾驶汽车管理规范。如《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》（下称《深圳条例》）是我国首部关于智能网联汽车管理的地方性法规，对智能网联汽车的准入登记、上路行驶等事项作出规定。需注意，根据《深圳条例》，以及新出台的《北京市自动驾驶汽车条例》《武汉市智能网联汽车发展促进条例》，智能网联汽车是指可以由自动驾驶系统操作在道路上安全行驶的汽车，包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型。
张凌寒：我国关于智能驾驶的责任认定暂时没有专门规定，通过梳理自2017年以来我国的立法实践可以发现，我国目前对于智能驾驶汽车的法律探索呈现向上向好的态势，在中央各部委以法规、政策、标准等形式的指导下，各级立法机关都展开了积极的立法探索与实践。虽然一些焦点问题尚未明确回应，且法律一级的相关规定较少，但仍有一些立法成果产出，对智能驾驶汽车行业的发展起到了促进作用。
在中央一级，工业和信息化部于2021年8月发布了分级标准，将自动驾驶汽车分为L0-L5六个级别，除对各级别自动驾驶系统智能程度作出相应定义外，还对各级别驾驶员的义务进行简单规定。自然资源部于2023年3月发布《智能汽车基础地图标准体系建设指南（2023版）》，并提出分阶段适时开展相关标准制定工作。工信部、公安部等四部委于2023年11月联合发布《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》，首次从国家层面对具备相对高级别自动驾驶技术的汽车准入和上路通行作出统一规范。交通运输部于2023年12月8日发布《自动驾驶汽车运输安全服务指南（试行）》，该指南对智能驾驶汽车的应用场景、运输经营者资质、运输车辆条件及安全保障制度作出了规定，特别是对不同应用场景中自动驾驶车辆的安全员配备作了规定。
在地方一级，各省市已经针对智能驾驶开展立法实践，但在上位法律道路交通安全法及实施条例尚未对智能驾驶进行具体规定的背景下，各地方性法规及规范性文件无法突破现有条文的限制作出创新性规定。
各主体对智能驾驶安全的控制力程度不同，交通事故责任主体认定困难
记者：当前，智能驾驶立法工作主要存在哪些困难？
张毅：交通事故责任需要根据不同主体的过错进行精准归责。智能驾驶汽车的行车安全涉及多元主体，如生产者、销售者、所有人、使用人、驾驶人等，归责需要立法的创新。上海的地方立法就明确：无人驾驶汽车发生交通事故并造成损害，依法应由智能网联汽车一方承担责任的，由该汽车所属的企业先行赔偿，并可依法向负有责任的自动驾驶系统开发者、汽车制造者、设备提供者等进行追偿。
此外，先行赔付后，追究自动驾驶系统开发者、汽车制造者、设备提供者等的产品责任也存在诸多难点。依据我国产品质量法第46条，产品缺陷包括危及人身、他人财产安全的不合理危险以及与相应国家标准、行业标准的不相符。但是，“不合理危险”这一概念在无人驾驶场景下如何认定，对司法审判也提出了考验。在人工智能领域，目前我国缺乏统一全面的标准，即使将来相关标准逐步确立，由于人工智能系统深度学习功能带来的不确定性，这些标准可能无法完全涵盖自动驾驶系统可能出现的所有缺陷。
最后，我国目前主要以“智能网联汽车”为相关法律规制命名并以其为法律规制对象，但智能网联高度依赖网络通信和数据共享，这意味着这类汽车面临较高的网络安全风险和数据隐私问题，相关部门立法时也须注意。
张凌寒：一是立法滞后。智能驾驶技术正处于快速发展期，一方面，智能驾驶具有较强的技术性，相关立法者很难结合技术特点进行针对性立法；另一方面，智能驾驶技术日新月异，导致立法滞后性问题凸显。
二是智能驾驶系统面临伦理困境。在传统交通场景下，人类驾驶员面对交通事故来临时所作出的选择归属于人类伦理的范畴，而当智能驾驶系统独立面对交通事故并作出何种选择，就属于机器伦理的范畴。复杂的路况使得智能驾驶汽车在应急时极易面对“电车难题”（“电车难题”是一个著名的伦理学思想实验，其基本情境是：一辆失控的电车即将撞向5个人，可以通过拉动道岔改变电车的行驶方向，但这样会导致另一条岔路上的一人被撞。问题在于，是否应该以牺牲一人来拯救5人。这个思想实验探讨了道德决策的复杂性和多样性。）这就要求生产者在对智能驾驶系统进行训练时，不仅需要重视驾驶技术的训练，更要保证智能驾驶系统伦理的正确性、中立性。这也要求立法者在立法时对于智能驾驶汽车的系统伦理有所考量并作出规定，甚至需要为智能驾驶算法设计一整套的事故应对规则。
三是交通事故责任主体认定困难。不同等级的智能驾驶系统对应着驾驶员不同的角色和对系统的控制程度，这就导致在不同等级的智能驾驶情景下，应当由生产者承担责任还是由驾驶者或保有人承担责任尚不清楚。除此之外，智能驾驶的一大使用场景是为盲人、残疾人提供出行服务，当盲人或残疾人利用智能驾驶汽车出行导致交通事故时，责任如何分配也会存在问题。
四是产品责任认定困难。高级别的智能驾驶汽车由于可以实现无人驾驶，存在通过产品责任来处理的可能性。但是在产品责任认定时，首先，无论是从“不合理的危险”还是从“未达到相关国家标准和行业标准”两个方面均难以证明智能驾驶汽车存在产品缺陷；其次，智能驾驶汽车的缺陷与损害之间的因果关系也难以证明；最后，智能驾驶汽车存在通过证明“产品投入流通时的科学技术水平尚不能发现缺陷的存在”这一免责事由从而避免被追究产品责任的可能性。
道路交通安全法已限制到各地智能驾驶的立法探索，必须尽快立法
记者：对于智能驾驶的立法方面，您有哪些建议？
张毅：从技术发展与立法趋势来看，基于“技术分级”的责任分配模式已难以适应自动驾驶汽车产业发展的需要，其责任配置重心可以转向不同主体的权利义务配置。
首先，L0级至L2级自动驾驶汽车的实际控制主体是驾驶者，因此，无须将它们纳入“主体分类”中。
其次，可以考虑分别构建“有人驾驶”和“无人驾驶”的主体责任框架。在“有人驾驶”情形下，若交通事故发生在自动驾驶功能启动前，或车辆发出接管请求后，驾驶者未能及时响应，驾驶者应承担相应责任；否则，由自动驾驶汽车生产者承担相应责任。在“无人驾驶”情形下，应视情况由自动驾驶汽车的所有人、运营者甚至生产者承担责任。
最后，应依据不同主体配置不同责任。如赋予驾驶者所有人包括购买保险、安全检查车辆等在内的非驾驶行为义务；赋予商业自动驾驶汽车运营者对“无人驾驶”活动的平台监管和安全保障义务；赋予自动驾驶汽车生产者产品质量保障义务等。
张凌寒：智能驾驶必须尽快立法。我国目前关于智能驾驶汽车的规定呈现以地方性立法、分散立法为主的特点，作为上位法的道路交通安全法已限制到各地的立法探索，并严重滞后于当前智能驾驶汽车的发展水平。为了促进智能驾驶汽车行业有序发展，立法机关应当尽快修订道路交通安全法，对智能驾驶汽车中如责任分配等重点、痛点作出初步回应，然后逐步完善，最后可以考虑出台专门的法律进行全面规制，或者考虑出台专门的人工智能法，其中专章对智能驾驶汽车作出规定。
此外，要重视智能驾驶系统伦理规制。保证智能驾驶系统伦理正确，仅依靠企业自主训练远远不够，更需要的是在法律层面作出具体规定。《人工智能法（学者建议稿）》中提出：“自动驾驶汽车开发者、提供者应当确保车辆安全，在发生危险时，不得对其他交通参与者进行不合理的差别对待”。具体来讲，当智能驾驶系统面对突发事件无法规避时，第一要保护遵守交通法规的一方，由造成风险的一方自我承担后果，这符合对守法行为的激励机制；第二要置入紧急避险原则，按照“生命利益高于健康利益，健康利益大于财产利益”的原则，预先训练智能驾驶系统的应急处理能力；第三要建立事前和事后科技伦理审查机制，在智能驾驶汽车投入运行前设计专门的伦理测试，在交通事故发生后也需要对事发时智能驾驶系统的选择是否符合伦理进行审查。
另外，建议明确责任主体。在L0-L2级别的智能驾驶汽车中，发生交通事故应由驾驶员承担责任，只有在确定由于系统缺陷导致的事故时由生产者承担责任。而在L3及以上级别的智能驾驶汽车中，驾驶员或者远程安全员仅起到辅助作用，发生事故可归因于系统缺陷，此时发生交通事故应当由生产者承担责任。（人民政协报记者 徐艳红）
（责任编辑：姜智文）
